编者按：本文为读者来稿。《浙江省管道燃气特许经营评估管理办法》生效实施已两个月，行业内备受瞩目，各市县的燃气特许经营评估工作进度如何？本文从中期评估的立法与实践出发，对部分基层政府机关在执行政策的时候，出现的政策执行误区和相关法律问题进行讨论，并提出建议。
浙江省燃气特许经营评估还在进行中，也欢迎大家共同讨论。
以下为正文：
2020年7月，浙江省住建厅印发《浙江省管道燃气特许经营评估管理办法》（《管理办法》），中期评估的“浙江样本”揭开面纱，一石激起千层浪。《管理办法》生效后，各市县政府似乎都在积极落实政策开展评估，行动力值得肯定。但是在这场面对各市县130家燃气公司的大规模评估工作开展的过程中，也出现了不少政策执行误区和法律问题，值得讨论一二。
一、中期评估的立法与实践
1. 中期评估的实施背景
中期评估制度的产生源自于特定的时代背景。在2004年之前，我国城镇燃气管理长期依靠计划经济体制模式，大部分省市的城市燃气存在政企不分，投资靠政府、经营靠补贴，无法满足经济发展和民生需要的情况。
党的十六大之后，社会各界强烈呼吁对于放开燃气行业的市场准入，政企分开、政资分开、政事分开，引入竞争机制，但是怎么放开、如何选择投资者和经营者，对于政府也是新课题，2004年原建设部制定的《市政公用事业特许经营管理办法》正是在此背景下应运而生。
要充分发挥特许经营制度对市政公用事业的发展促进作用，就必须做到充分发挥市场机制配置资源的作用的同时，又不损害公共利益，不影响公共安全。
正是基于该考虑，《市政公用事业特许经营管理办法》在立法指引上便强调市场放开和监管缺一不可，中期评估制度正是政府履行监管义务最重要的一项制度。比如该办法第二十一条就提出了“中期评估”的要求，《管道燃气特许经营协议示范文本》（2004年）中也有中期评估的相关条款。2015年，国家发展和改革委员会等六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中虽然没有直接明确中期评估的条文，但是也要求在特许经营协议中必须包含“监测评估”等内容。上述规章及个别地方性规定为特许经营中期评估制度的实施提供了上位法依据。
然而实践中除了江苏省、湖南省等少部分市县以外，鲜有城市真正实施燃气特许经营制度中期评估程序，一定程度上造成了我国城镇燃气行业近十多年来略显粗放式发展的模式。
未执行中期评估程序，意味着政府无法掌握特许经营企业客观情况：
一方面导致特许经营实施中产生的不足和隐患无法及时解决，比如，主管机关不能及时掌握特许经营企业投资建设情况，对于燃气企业投资不足等问题，不能及时督促纠正，导致无法满足城市建设配套的需求，影响居民生活；
另一方面，未及时解决燃气特许经营实施中的问题，也可能导致企业与政府、企业与企业之间产生纠纷，不利于区域内特许经营权的稳定性。同时，由于特许经营协议一般签订时间较长，政府未及时履行中期评估程序，导致对于特许经营协议中与现状已经不相符的内容，无法及时进行补充完善。
2. 中期评估的指导意义
就城镇燃气行业而言，通过开展包括协议履行及供应保障能力、安全防控及应急救援能力保障、服务质量及用户投诉受理情况等在内的中期评估工作，政府可以全面了解特许经营企业的真实状况，为下一步监管工作指明方向，及时发现其优势与不足，并对不足之处提出整改建议，明确对特许经营企业的监管方式、监管范围、监管力度等，进一步完善政府对市政公用事业的监管体系，更好地促进和规范当地管道燃气特许经营发展，切实改善燃气特许经营制度的实施，提升企业运营管理水平和行业的健康持续发展。这正是中期评估的目的所在。
此外，燃气特许经营制度的另一个重要出发点便是为社会公众提供更高质量的管道燃气产品和服务，中期评估通过调查社会公众对经营企业产品和服务的满意度，真正了解经营企业是否向社会公众提供了更好、更高的服务，进一步提高公众对经营企业的认识，加大公众监督力度，使其更好地为社会公众服务。
3. 中期评估在浙江省的实施情况
自2007年江苏省出台《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》，对供水供气供热等市政公用事业特许经营中期评估进行规定之后，再无省级文件来规范特许经营中期评估制度。这次浙江省住建厅下发《管理办法》，对全省范围内燃气特许经营企业经营状况展开评估，是全国第一次专门针对燃气行业特许经营开展中期评估的规定，规定非常具体，进一步细化和明确了评估工作的原则、内容和方法，可以说是对下游市场重新梳理和洗牌的过程。
《管理办法》是在浙江省开展天然气体制改革，实现地区供气服务一体化的背景下发布的。主要是对全省130家实际经营管道燃气的经营企业开展评估，对已取得燃气经营许可证，但未签署特许经营协议的燃气经营企业，由市、县人民政府与燃气经营企业补签特许经营协议后进行评估；对未取得燃气经营许可证、未签订特许经营协议的管道燃气企业，由市、县人民政府与燃气经营企业补签特许经营协议，并由当地燃气主管部门按照《燃气经营许可管理办法》有关要求审核发证后进行评估。最终目的是强化管道燃气企业市场准入，推进燃气企业规模化改革，保障管道燃气用户权益。
二、一些值得关注的焦点问题
《管理办法》发布后，浙江各市县基本也发布了具体改革措施，推进燃气改革工作，减少供气转输层级、消除转输环节加价，促进燃气企业集团化、规模化发展。主要原则是“政府主导、市场导向、各方共赢”。但是部分基层政府机关在执行政策的时候，出现了对政策的理解偏差，需要警惕走入误区。
1. 不按政府要求整合，中期评估直接不通过？
个别地方政府多次要求本地区的几家正常经营燃气企业合并，在部分燃气企业拒绝后，政府部门提出如果企业不同意合并，中期评估结果就直接不通过。
这种做法其实是相关政府部门对于天然气扁平化改革的误解，扁平化改革的目的是为了减少中间环节加价，企业合并规模化自然是扁平化的一种方式，但是规模化不应当是扁平化的最终目的，如果当地燃气供应实际上已经实现了扁平化，政府没有权力也没有必要强制要求企业整合实现所谓的“一城一企”，形式主义是要不得的。
毕竟企业整合事宜复杂，历时较长，为了整合而整合，未免劳民伤财。企业是否合并、如何经营等，正如浙江省建设厅在《管理办法》解读中强调的，应当是市场导向，结合当地实际，政府不应过分干预。如果以中期评估结果胁迫，更是与《管理办法》的要求大相径庭了。
同时，中期评估应当由第三方专业的评估机构开展，结果应该是公平公正的，而不是政府决定的。但是从政府要求企业不整合，中期评估直接不通过的做法可以看出，政府对于中期评估的结果似乎干预过多，评估过程是否公平公正性较难保证。
2. 中期评估不通过，收回特许经营权？
对于此次中期评估，政府机关在实施过程中，基本上秉持了一个观点，就是如果中期评估不通过，即收回特许经营权。这种做法还是有失偏颇的。
一方面，政府机关作出具体行政行为，应当有明确的法律依据，否则将涉嫌违法行政，因此收回特许经营权的情况应当有明确的法律法规规定或合同约定。
根据《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条，获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：（一）擅自转让、出租特许经营权的；（二）擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；（三）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；（四）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；（五）法律、法规禁止的其他行为。《特许经营协议》中一般也会约定收回特许经营权的情况，但是约定以中期评估不通过为由收回特许经营权的应该是极个别的。
另一方面，《特许经营协议》约定的期限一般比较长，比较常见的是30年，这是因为燃气公司投资建设燃气基础设施，投资大，周期长，并且依托于城市建设的发展。
中期评估中重要的指标之一是“燃气设施的建设、用户开发是否满足燃气专项规划要求和城市发展需求”，其实在天然气气化率低或者管道建设较慢的区域，往往伴随着燃气管道建设审批手续复杂、建设推进难等原因。虽然《特许经营协议》中一般会约定政府加快审批手续的义务，但是实践中也存在政府签订协议之后就当甩手掌柜的情况，也就出现了燃气企业取得特许经营权之后，建设开展慢的情况。这种情况下，如果认为燃气企业投资不力，以中期评估不合格为由，简单粗暴的取消特许经营权，对燃气企业未免不公。
当然，实践中也确实存在燃气企业怠于履行《特许经营协议》约定的义务，投资不力甚至擅自转让特许经营权的情况。我们理解，这也正是中期评估的意义所在，中期评估可以区分燃气企业是怠于履行《特许经营协议》约定的义务还是客观条件的限制，如果是怠于履行《特许经营协议》，可以根据法律规定或者协议约定，收回特许经营权，如果是客观条件的限制，政府应当帮助企业解决问题，更好的履行特许经营协议，而不是用一收了之的“懒政”进行解决。
3. 整合燃气企业后必须国有控股？
在部分市县的扁平化改革方案或者实际执行中，要求当地燃气公司合并的同时，必须有政府参股，或者要求整合后必须国有控股，其理由是这是民生工程或者为了安全考虑。
一方面，从我国燃气行业近十年快速发展的成绩来看，民企进入城镇燃气市场后确实为城市加快基础设施建设力度、增加公共产品和服务提供、满足群众不断增长需求起到了积极的促进作用；另一方面，一家企业是否保供、是否发生安全事故、是否投资建设，均不是由企业性质决定的，并不是说民企就一定投资能力低，保供能力差，安全事故多。
而政府以“国进民退”为由，要求民企放弃经营，放弃未来市场，这本身就是一种市场化的倒退，影响了市场竞争，也损害了政府公信力，不利于城镇燃气市场多元化健康发展，也不利于浙江省的天然气体制改革。
三、如何防止特许经营中期评估误入歧途？
1. 落实《管理办法》，应当考虑地方实际
浙江省敢为人先，大刀阔斧推动天然气体制改革，是值得肯定的，但是各市县在具体落实《管理办法》的时候，应当结合地方实际，灵活运营《管理办法》的内容，避免一刀切。
一是对于天然气管网已经发展比较成熟的区域和尚不成熟的区域，应当分情况开展中期评估，特别是由于经济发展相对落后，天然气使用率不高的地区，应该通过这次中期评估，帮助存在审批或者地理条件、人文条件等客观困难的燃气企业解决困难，推进特许经营协议的履行。
二是应当区分建设期与经营期的燃气企业。根据《市政公用事业特许经营管理办法》第二十一条，中期评估的对象是“特许经营权的企业经营情况”，其关键词是“经营情况”，燃气企业尚在建设期，还未投产，并不存在经营情况一说，也就无法进行中期评估。如果中期评估将建设期与已经经营的燃气企业混淆在一起进行评估，这种评估是不合理的，对尚在建设期的燃气企业也不公平。建议有关政府部门考虑实际情况，区分两种时期的燃气企业，对于尚在建设期的企业，可以对其建设情况进行检查督促，但不按照评估办法表格评分。
2. 中期评估之后怎么办？
中期评估之后，政府应当给予燃气企业整改时间，再评估整改情况。但是无论是中期评估还是整改情况评估，应当理解中期评估的目的绝不是简单收回特许经营权，而是监督燃气企业更好的履行特许经营协议。
并且，《管理办法》虽然提出了中期评估整改不通过可以临时接管，但是《管理办法》属于地方的规范性文件，其位阶较低，在上位法没有规定的情况下，中期评估不合格是否可以收回特许经营权，这个规定本身还是值得商榷。如果政府无合法理由收回特许经营权，可能涉及违法行政，引发特许经营行政协议纠纷。
此外，根据《市政公用事业特许经营管理办法》规定，中期评估周期一般不得低于两年，特殊情况下可以实施年度评估。天然气投资建设的时间往往较长，并且对城市建设的速度具有较大的依赖性，中期评估的标准多样化，如果每次中期评估不合格即取消特许经营权，难免会导致燃气企业考虑投资风险，惧于投资，这最终也不利于社会公共利益。
中期评估是一个完整系统的过程，政府机关在实施中期评估时，应当审慎对待，客观的纠偏，合理执行政策，避免教条化。中期评估之后，燃气企业是否合并整合，也应当在尊重企业意愿的情况下，客观合理对待。
3、燃气行业不应强推“国进民退”
特许经营制度推行之初，就是为了打破市政公用事业领域垄断，放开市场准入，充分发挥市场机制配置资源的作用。引入燃气领域的投资者后，为了保障公共安全，维护公共利益，政府应当做好监管。政府做好监管是政府的权力，更是一种义务，而现在为了让简化监管义务，以“国进民退”为手段，要求民企退出公用事业领域，是走入了误区，甚至会创造新的垄断。
一方面，以“国有控股”来整合燃气市场，与中央领导人近期多次强调的“重视扶持发展民营经济”相背离，例如10月23日刚发布的《关于支持民营企业加快改革发展与转型升级的实施意见》中要求，应当激发民营企业活力和创造力，进一步为民营企业发展创造公平竞争环境，带动扩大就业，并且政府支持民营企业平等参与项目投资、保障各类市场主体平等参与项目建设运营，推动油气基础设施向企业公平开放。
另一方面，评价一家企业是否可以继续投资经营燃气，不能用歧视的眼光看待其企业性质，而是应当综合评判，一要尊重已经签订的特许经营协议；二要根据地方实际情况，尊重企业意愿。政府部门滥用中期评估制度，任性收回燃气企业合法的特许经营权，属于违法行政，损害了公共利益，也损害了政府部门的公信力。
多元化的投资体制和特许经营的制度保障，才迎来了天然气下游市场的繁荣，在新冠疫情和中美博弈的大背景下，政府需要更加审慎的履行特许经营协议，为社会资本创造新的信心，创造更佳的营商环境，警惕走入政策实施的误区。
文章来源：天然气与法律公众号