编者按：前不久，浙江省发布了《浙江省管道燃气特许经营评估管理办法》，据我们了解，这是除江苏省外第二个发布省级管道燃气特许经营评估相关规范性文件的省份。业内对此都高度关注，很多人也对办法提出了很多问题。近日，为了更好地实施该办法，浙江省住建厅也对该办法发布了官方解读。
一、政策的背景
管道燃气特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择管道燃气经营企业，明确其在一定期限内经营管道燃气的公共服务的制度。该项制度的实施，有利于合理配置有限公共资源，维护社会公共利益。
省委省政府高度重视对管道燃气特许经营项目的管理，先后在《浙江省天然气发展三年行动计划（2018-2020）》《关于推进全省天然气体制改革的实施意见》等文件中明确，要“优化城镇燃气特许经营的管理，依据《市政公用事业特许经营管理办法》《城镇燃气管理条例》及《浙江省燃气管理条例》等有关规定督促管道燃气企业进一步提高运营服务质量。研究出台管道燃气特许经营评估管理办法，有序开展城镇燃气企业规模化整合”
二、目标任务
为健全全省管道燃气特许经营项目的监管机制，提高管道燃气企业运营服务标准，全面保障燃气用户权益，推动城镇燃气改革，实现地区供气服务一体化。省建设厅牵头组织制定该办法，该办法出台后，将成为全国首个管道燃气特许经营项目评估办法。主要任务在于实现以下三方面目标：
（一）保障管道燃气用户权益。管道燃气特许经营的评估事关社会稳定与公众利益。截至2019年底，全省共有管道燃气用户6749792户，用气量约774422.35万立方米，用气人口1834.62万人。通过评估，督促管道燃气企业提升运营服务品质，全面提升管道燃气特许经营项目的应急储气能力建设、服务意见受理、安全管理内控制度等，进而确保管道燃气用户享受稳定的供气服务，保障用气报装、燃气器具维修、气费缴纳等服务的便利性，确保意见投诉、满意度评价等的直观畅通。
（二）杜绝不规范经营现象。管道燃气的行业监管“重点”在于市场源头准入把控。《浙江省燃气管理条例》规定，从事管道燃气特许经营的企业，应当事先向市、县燃气主管部门提出申请，经市、县人民政府同意后，签订特许经营协议，领取燃气经营许可证后，方可正式经营。《管理办法》对特许经营协议的完整性、合法性进行了规定，要求对未签订特许经营协议或协议内容不全的管道燃气特许经营项目，由各地政府视评估结果采取补签、重签协议等措施。通过协议明确政、企双方的权责义务，实现全面、深入的法治监管。下一步，省建设厅将进一步出台特许经营协议的范本，并结合“证照分离”改革工作对全省的管道燃气经营许可证照情况进行检查整治。（编者注：未签订特许经营协议的企业要注意了，需要积极跟进关注此事。）
（三）推进燃气企业规模化改革。管道燃气因其自然垄断的经营特性，地区规模化的经营将给企业带来生产、经营成本上的降低，进而将改革红利以终端气价下降的形式传导给用户。根据省建设厅有关推进城镇燃气改革的重点计划任务安排，要在2020年底前完成首轮管道燃气特许经营评估工作，并由各地人民政府在评估结果的基础上，遵循市场经济规律，以政府为主导、企业为主体、市场化运作为手段，鼓励城燃企业间进行规模化、集团化整合，至2021年底，有条件的地市完成企业规模化整合，形成“一城一企”。（编者注：可以预见，最近两年可能是浙江省城燃格局变化的“高峰期”，各企业并购业务将会频繁发生。）
三、主要内容和政策措施
（一）管道燃气特许经营评估的实施架构。综合考虑《市政公用特许经营评估管理办法》明确的由燃气主管部门负责评估的具体实施，以及《浙江省燃气管理条例》规定的由市、县人民政府负责签订管理特许经营协议等法律规定，提出建立“政府授权、部门协同、专家审核”的实施架构，要求各地成立由市政公用（燃气主管）、综合执法、公安、发改、财政、市场监管、应急管理等部门组成的评估工作领导小组，实行燃气主管部门具体实施、部门协同合作、市县政府决策的工作机制。同时，为保证评估工作的公正性、科学性，由省建设厅负责建立管道燃气特许经营评估的专家库，要求各地评估领导小组结合专家意见对评估报告作出复核意见。
（二）管道燃气特许经营评估的实施方式。评估管理办法将管道燃气特许经营评估分为“评估、复核、核准、备案”四个阶段。由燃气主管部门负责评估阶段工作，编制评估报告，考虑到地方燃气主管部门人力紧缺，参照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》对特许经营可行性评估的做法，允许其委托具备相应能力和经验的第三方机构编制评估报告，得出初步评估结论；由评估工作领导小组负责复核阶段工作，从全省管道燃气特许经营评估专家库中抽取组建专家组对评估报告进行评审，对初步评估结论进行复核，并在当地人民政府网站进行公示；由市、县人民政府负责核准阶段工作，对复核公示结果再次核准，研究制定处置措施，并以书面形式告知管道燃气经营企业；由我厅负责备案工作，并收集汇总各地管道燃气特许经营评估结果，定期向社会发布，以保证各环节信息公开。（编者注：从办法规定来看，评估结论通过复审后，在公示阶段，燃气企业或者其他各方可以提出异议，也就是申辩、陈述的权利行使阶段较为靠后，无法充分保障被评估企业的陈述、申辩权。）
（三）管道燃气特许经营评估的具体内容。评估管理办法将管道燃气特许经营评估内容分为特许经营协议完整性评估及经营情况评估两部分。对于协议完整性评估，主要针对协议的完整性、协议条款的合法性、应急预案的针对性、临时接管条件的可操作性等方面进行评估。对于经营情况评估，配套制定了《浙江省管道燃气特许经营评估评分标准》，设置了涵盖合同履行能力及供应保障能力、服务质量和用户投诉处理情况、安全防控及应急救援能力保障等三大方面共计25项评价内容。除了评测民生用气、企业服务质量、设施安全防控等企业经营基本要素外，还将清洁能源建设、营商环境改革、社会公益义务执行等方面要求一并考虑，以促进管道燃气企业经营向更优提升。
（四）管道燃气特许经营评估结果处置措施。评估管理办法规定了针对不同评估结果的处置措施：对协议完整性评估不符合要求或未签订协议现行经营的，要求市、县政府根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十七条规定，协商重新签订特许经营协议或签订补充协议。对经营情况评估为不合格的，视作不符合《浙江省燃气管理条例》第十四条“有相应的履约能力及责任承担能力”规定，由各地自行研究处置方案，由城镇燃气主管部门要求城燃企业抓紧落实整改，必要时可采取临时接管措施。（编者注：“由各地自行研究处置方案”，既赋予了处理方法的灵活性，也无形中增加了不确定性。）
（五）管道燃气特许经营的临时接管。评估管理办法政府对管道燃气企业实施临时接管（仅限经营情况评估为不合格情形，其他情形可参照实施）的启动条件、实施程序、接管期限等作了详细规定，要求各级燃气主管部门必须制定临时接管工作预案，由评估工作领导小组严格按照临时接管工作预案以及特许经营协议所规定的临时接管流程实施，合理选择临时接管单位，及时落实特许经营权的重新招投标，妥善完成资产清算和交割，确保临时接管期间管道燃气服务的连续性和稳定性，避免社会舆论、法规政策等方面风险。
四、《管理办法》的解读机关
浙江省住房和城乡建设厅，联系电话：0571-81050812
附件：
常见问题汇总
一、《浙江省管道燃气特许经营评估管理办法》（以下简称《管理办法》）中对特许经营协议条款的完整性提出了要求，特许经营协议具体应该包括哪些条款？
答：在《市政公用事业特许经营管理办法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《浙江省燃气管理条例》等对特许经营协议的内容均做了相关规定。特许经营协议的条款应至少包含上述文件规定的内容。
二、《管理办法》中提出可以委托“具有相应能力的第三方机构”编制评估报告，第三方评估机构选择有哪些标准？
答：由于特许经营评估中涉及许多燃气专业技术问题、法律问题、财务问题，因此所选择的评估机构应具备上述相应能力，建议选择城镇燃气专业咨询机构为主。
为保证评估的公平公正性，“第三方”应为独立第三方。即所选择的评估机构，应与被评估对象或其所属的母公司或其他关联公司不存在同为第三方参股或同为第三方管理关系；与被评估对象或其所属的母公司或其他关联公司不存在竞争关系和其他利害关系。
三、评估工作领导小组通过何种途径抽取专家？我省是否已经建立管道燃气评估专家库？
答：初步考虑采取网上抽取的方式组成专家组，抽取时设置一定的限制条件，确保公正公平。我省管道燃气特许经营评估专家库正在筹备中，预计今年8月可以完成。
四、《管理办法》评分标准提出管道燃气企业的储气能力、调峰气源和本地化应急气源三项指标，请问这几个指标的区别是什么？是否可以重复计算？
答：储气能力要求，是根据国家发改委《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》（发改能源规〔2018〕637号）和国家五部委《关于加快推进天然气储备能力建设的实施意见》（发改价格〔2020〕567号）的要求提出的。城燃企业履行储气责任的途径可以是自建、合建、租赁、购买储气设施，也可以是购买储气服务。但是可中断合同供气、高压管存、上游产量调节、日常使用的终端气化站及瓶组站、车船加气站及加注站等不计入储气能力。鼓励集约化、规模化建设储气设施。
调峰能力要求，是根据城镇燃气用气特性固有的需求提出的。城镇燃气用气需求具有季节性峰谷、日峰谷和小时峰谷差，为保障用户的用气稳定性，应采取措施满足调峰需求。根据国家相关文件要求，城燃企业应承担所供应市场的小时调峰供气责任。小时调峰手段可以多种多样，比如设置调峰气源、可中断大用户、采用高压管道（管束）储气等。
本地化应急气源规模要求，是根据《浙江省天然气储气设施建设行动计划暨专项规划（2018-2020年）》的要求提出的。其主要功能是满足特殊情况下当地不可中断用户的用气需求，以及最大可能减少应急状态对当地经济社会的影响。
城燃企业的储气能力计算时，可以包含满足要求的调峰设施和本地化应急气源设施的储气能力。
五、《管理办法》为何对企业的财务状况提出了要求？
答：城镇管道燃气事业属于市政公用事业，但仍需管道燃气企业自负盈亏。企业的财务状况好坏决定了其生存能力，对企业在供气保障、安全投入等方面有较大影响。因此企业的财务状况是否良好也是特许经营评估的内容之一。
六、如何选择临时接管单位，临时接管单位应具备何种条件？临时接管期间产生的费用和收益如何处置？
答：市、县评估工作领导小组应当根据当地实际情况，编制临时接预案。在临时接管预案中应明确临时接管单位的选择条件，以及临时接管期间产生的费用和收益处置方式等事宜。
文章来源：天然气与法律公众号